מיסוי בינלאומי של מרכיב הפחמן בסחורות מאת עו"ד, נוטריון ורו"ח יואב ציוני. מרץ 2009

  1. בעיית גזי החממה היא בעיה גלובאלית. העדיפות הראשונה לפיתרון בעיה גלובאלית היא בהתגייסות של כל מדינות העולם או לפחות כל המזהמות הגדולות הן מהעולם המפותח והן אלו בעולם המתפתח, להגבלת הפליטות מתחומן. זהו הפיתרון המועדף והרצוי (Best solution).
  2.  אפשרות אחרת, עדיפה פחות (second best), היא שמדינה (או קבוצה של מדינות) בודדת, תטיל באופן עצמאי מגבלות על התעשיות (ו/או הצרכנים) שבתחומה. במקרה כזה, כאשר מדינה (או קבוצה של מדינות) מטילה מגבלות על התעשיות שבתחומה, היא חושפת את אותן תעשיות לתחרות מיבוא זר, שאינו כפוף לעלויות סביבתיות. בעיה נוספת ושלובה היא החשש של הגירת מפעלים לאותן מדינות נעדרות רגולציה סביבתית. לבעיית התחרות וההגירה מתלווה גם בעיה סביבתית כיון שהגידול בייצור במדינות המזהמות על חשבון הייצור במדינות ה"נקיות", עלול להביא (וצפוי להביא) גם לגידול בכמות גזי החממה שנפלטים לאוויר.
  3. בהעדר הסכם גלובאלי ומחייב בו שותפות כל מדינות העולם או לכל הפחות המזהמות הגדולות בעולם, אשר במסגרתו מוטלות מגבלות אפקטיביות על כל המדינות, הרי שהפיתרון לבעיה זו (הקרויה בספרות המקצועית -  Leakage), הוא באמצעות נקיטה בצעדי התאמה חד צדדיים, בגבול, על יציאה וכניסת סחורות במדינות הנוקטות בצעדים להגבלת גזי החממה מתחומן. המדיניות המקובלת בסחר הבינלאומי היא מיסוי על פי עיקרון מדינת היעד, ובהקשר של שינוי האקלים הדבר יכול שיתבטא בהטלת מס על פחמן על סחורות מיובאות (בהתאם לכמות הפחמן שנפלטה ביצורו או שצפויה להיפלט בצריכתו) ומתן פטור ממס על פחמן ביצוא. או למשל (ועל פי אותו רציונאל) חיוב יבואן זר לצרף למוצר המיובא כמות שוות ערך של היתרי פליטות לכמות הפחמן המגולמת במוצר, וזיכוי ליצואן בכמות היתרי פחמן מקבילה.
  4.   צעדי התאמה בגבול (Border carbon adjustment, BCA), הינם צעדים פיסקאליים שנוקטת מדינה אחת והמשפיעים על כלכלתה של מדינה שנייה. ההשפעה יכולה להיות ביחס לתחרותיות המוצרים המיובאים בשוק המקומי, או ביחס לתחרותיות המוצר המקומי והזר בשווקים הבינלאומיים. צעדים אלו כפופים לכללי  הסחר הבינלאומי. כללי הסחר הבינלאומי נקבעו ב- הסכמי ה- GATT ובגוף שהמשיך אותו ה- WTO, וכן במספר רב של הסכמי סחר אזוריים ודו-צדדיים. מכל מקום, המגבלות הרלבנטיות העיקריות עבור מערכת BCA בינלאומית הינן אלו שנקבעו ב- GATT/WTO. כללי הסחר הרלבנטיים לעניין BCA הינם כדלקמן:
    1. אסור שמגבלת הסחר תפלה בין יצרן מקומי לבין יצרן זר, ביחס למוצרים דומים. היחס לשני המוצרים הדומים (like-products), צריך להיות זהה (National treatment principle, להלן: NT). כך למשל חלוקה של מכסות זיהום חינם, במסגרת מודל של (C&T, Cap and trade), במדינה המייצאת מוצר מסוים, יכולה להיחשב כסובסידיה פסולה, במדינה המייבאת, שאצלה המכסות מחולקות במכרז.
    2.  אסור שמגבלת הסחר, תפלה מוצרים על בסיס מדינת הייצור. מוצר זהה, המיובא ממדינות שונות יקבל את אותו יחס בגבול ללא קשר למקום ייצורו (Most favored nation principle, להלן: MFN).

אחת השאלות המרכזיות לבחינת תנאים אלו היא מתי מוצרים נחשבים כמוצרים דומים?. הטריבונאלים המשפטיים של ה-WTO , שדנו במקרים שהובאו בפניהם בשאלה מהם מוצרים דומים, הבחינו בין זהות במוצר לבין זהות בתהליכי הייצור1. העיקרון שנקבע הוא כי הדמיון בכללי ה- WTO מתייחס למאפייני המוצר המוגמר, והוא אינו כולל התייחסות לאופן הייצור ולמרכיבים ושיטות ייצור שאין להם ביטוי במוצר הסופיsup>2. קביעת הדמיון בין המוצרים תתייחס לשאלה האם מדובר במוצרים תחליפיים ותחרותיים ללא קשר לאופן ייצורם, וזאת בהתבסס על ארבעה קריטריונים של המוצרים- א. תכונותיהם הפיזיות, טיבם ואיכותם. ב. השימוש הסופי בהם. ג. כיצד הצרכנים תופסים את המוצרים והתנהגות הצרכנים ביחס אליהם. ו-ד'. סיווג המכס (classification tariff) של המוצר.

מבין ארבעת הקריטריונים הנ"ל, הקריטריון השלישי, הוא היחיד שעליו ניתן להסתמך כאשר מנסים להצדיק התייחסות שונה למוצרים, על בסיס תהליכי ייצור, לא ידידותיים לסביבה, שאינם מגולמים במוצר הסופי. השאלה הנשאלת, בהקשר זה, היא האם ניתן להפלות בין מוצרים על בסיס אופן ייצורם, נקי מזיהומים לעומת מלוכלך, לאור הטענה כי הצרכנים תופשים (perceive) ומתייחסים, למוצר "מלוכלך" (ולענייננו
הפולט גזי חממה בתהליך ייצורו), באופן שונה ממוצר "נקי" (שאינו מזהם)?

לשני עקרונות כלליים אלו (NT ו-MFN) יש חריגים בסעיף XX (General Exceptions) ל- GATT3 בין מוצרים דומים, יהיה כאשר תהליך ייצורם (במדינת המקור) כולל פגיעה בבני אדם, חיות או צמחייה, עליהם יש להגן (סעיף XX(b)).
חריג אחר הוא כאשר הדבר נדרש לצורך הגנה על אוצרות טבע מתכלים  (XX(g)), ובכפוף לכך שצעדים דומים לשמירה על אוצרות
הטבע מתקיימים במדינת היעד (המייבאת).

בהנחה שניתן יהיה ליישם כללי BCA, בתחום גזי החממה, הרי שבעיצובם של כללים אלו יהיה צורך לקחת בחשבון, לכל הפחות,
את הנקודות הבאות4

א. כללי ה- BCA שמטילה מדינה מייבאת יצטרכו להתחשב בכל5 כלי המדיניות שהמדינות המייצאות אליה נוקטות בהן. כך לדוגמא כאשר האיחוד האירופי יבחן הטלת מגבלות על מדינה מחוץ לאיחוד שאינה מיישמת מודל של C&T הוא לא יוכל להסתפק
בעובדה שהמדינה אינה מיישמת את המודל אלא יצטרך לבחון האם אותה מדינה נוקטת בצעדים אחרים אקוויוולנטים, להתמודדות
עם שינוי האקלים, כגון- דרישות טכנולוגיות מהמפעלים בתחומה, הצבת סטנדרטים ומגבלות על המפעלים ביחס לפליטות,
השקעה בטכנולוגיות מצמצמות זיהומים, הטלת מיסי פחמן או מיסי אנרגיה ועוד.

ב. ההבדלים הייחודיים הקיימים בין יצרנים שונים במדינת המקור. לדוגמא- אם למשל מדינת יעד רוצה להטיל מס על מוצר
מסוים במדינת מקור המייבאת אליה, בהתאם לכמות הפחמן שנפלטה בייצורו של אותו מוצר. היא צריכה לקבוע את דרגת הפחמן למוצר.
דרגה שעל פיה יוטל המס. אלא שאם המדינה תקבע מדד ריכוז פחמן למדינה מסוימת, על בסיס ממוצע הייצור באותה מדינה.
היא עלולה להפלות לרעה יצרנים שונים באותה מדינה (את היצרנים היעילים שמזהמים מתחת לממוצע), ולהפלות לטובה יצרנים אחרים (הפחות יעילים). התוצאה היא שיהיה צורך לחשב עבור כל פירמה ופירמה (או אפילו כל מפעל ומפעל) באופן ספציפי, את כמות הפחמן שיש לייחס לו.

ג. הטלת BCA אפשרית רק לאחר שנעשה ניסיון, בתום לב, להגיע להסכם רב צדדי לבעיית גזי החממה6

המשמעות היא שאם מתייחסים לפרוטוקול קיוטו כניסיון מוצלח להגיע להסכם בינלאומי ביחס לגזי החממה, הרי שמדינה כמו סין,
הפועלת בהתאם לפרוטוקול (שאינו מטיל עליה כל מגבלה) תוכל לטעון כי לא ניתן ליישם כנגדה כללי BCA כיון שהיא פועלת בהתאם
להסכם הנוגע לתחום שה- BCA אמור לקדם.

מכל מקום, יש לזכור כי גם אם כללי ה- WTO הקיימים, אינם מאפשרים נקיטה בצעדי BCA, הרי שעדיין שמורה לחברי ה- WTO היכולת
לתקן את כללי ה- WTO, או להגיע להסכמים מיוחדים, או להנפיק הקלות מהכללים הקיימים, אשר יאפשרו שימוש ב- BCA.
שינוי כללים שכזה יצריך הסכמה רחבה או קונצנזוס בין חברי ה- WTO.

 

אזכורים ומקורות:

[1] European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, Report of the Appellate Body, (WT/DS135/AB/R) 12 March 2001, para. 99.

[2] Unincorporated product production measures.

[3] ניתן למצוא את הטקסט של סעיף XX ל- GATT, באתר ה- WTO, בכתובת: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_02_e.htm#articleXX

[4] Cosbey Aaron, Border Carbon Adjustment, International Institute for Sustainable Development (2008).

[5] United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Report of the Appellate Body, (WT/DS58/AB/R) 12 October 1998, paras. 161-164.

[6] בעניין Shrimp-Turtle התקבלה טענת המדינות האסייתיות ב- WTO, כי האמברגו שהטילה ארה"ב על יבוא השרימפס ממדינות אלו אינו חוקי, בין השאר, כיון שארה"ב לא ניסתה להגיע איתן להסכם דו או רב צדדי לפני נקיטת החרם.

UNITED STATES – IMPORT PROHIBITION OF CERTAIN SHRIMP AND SHRIMP PRODUCTS AB-1998-4 Report of the Appellate Body.http://www.worldtradelaw.net/reports/wtoab/us-shrimp(ab).pdf