דו"ח מבקר המדינה: בענין התנהלות אגף מדור התשלומים ברשות האוכלוסין במשרד הפנים.

 

ב-28/10/14 התפרסם דו"ח מבקר המדינה שעסק בהתנהלות רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול במשרד הפנים אגף מת"ש (להלן "מת"ש").

(עד 2008 היה המת"ש חלק ממשרד התמ"ת).

הדו"ח רחב היריעה עוסק בהתנהלות המת"ש בהקשר ל"העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל" כבר כאן יאמר כי ניתן לגזור גזירה שווה למצער לגבי חלק מהדברים גם לעניין העסקת עובדים פלסטינים בחקלאות.

בהינתן שחקלאים רבים מעסיקים עובדים פלסטינאים ומתנהלים בקביעות מול המת"ש יש לדו"ח המבקר עניין רב שכן השלכותיו יפגעו בסופו של יום גם בחקלאים מעסיקי פלסטינאים.

 

רקע כללי

מאז מלחמת ששת הימים מועסקים בישראל עובדים פלסטינים בייחוד בענפי החקלאות והבניין.

הנחת העבודה, לפי הדו"ח, היא כי "חלק מהמעסיקים הישראלים מעדיפים להעסיק עובדים פלסטינים על פני עובדים ישראלים משום שעלות העסקתם קטנה יותר".

העסקת הפלסטינים מוגבלת במכסות הנקבעות מפעם לפעם על פי שיקולי בטחון ו/או כלכלה.

לעובד שקיבל היתר עבודה בישראל לאחר שהוזמן ע"י מעסיקו ולאחר שעבר את המבחנים ועמד בקריטריונים השונים מונפק רישיון כניסה לישראל והעובד רשאי לעבוד רק אצל המעסיק שהזמינו.

מידי סוף חודש מדווח המעסיק למת"ש על מספר ימי העבודה של העובד. המעסיק משלם לעובד את שכר הנטו המוסכם בין הצדדים ובמקביל מעביר המעסיק למת"ש חלק מזכויותיו הסוציאליות של העובד (לרבות חלקו של העובד).

בהחלטת ממשלה משנת 1970 נקבע כי "עובד פלסטיני, בעובדו בישראל, יקבל שכר ברוטו ושכר נטו השווה לשכרו של כל עובד אחר בישראל וכן נקבע כי עובד כאמור זכאי לתנאים סוציאליים שלהם זכאי כל עובד אחר בישראל בעל נתונים זהים על פי החוק וההסכמים הקיבוציים".

בהחלטה נקבע כי אגף מת"ש יופקד על יישומה.

 

 

 

הקצאת היתרים

מכסת העסקת עובדים בענפים השונים נקבעו בהחלטות משותפות של שרי הביטחון והתמ"ת.

החל מ-2008, בניגוד למצב עד אז, נקבעו נוהלים לפיהם שרי הבטחון, האוצר, התמ"ת והשר הרלוונטי (שיכון, חקלאות) מסדירים את הנוהל להקצאת העובדים והמקצועות / ענפים בהם יעבדו.

מבקר המדינה מצא כי ההקצאה לא בוצעה בשקיפות ולא על פי שיקולים ענייניים ואחידים. החלוקה כפי שבוצעה הקנתה יתרון לקבוצות מסויימות על פני אחרות.

בבדיקת המבקר עלה כי "למרות הודעת אגף מת"ש נתנו המדורים היתרי העסקה גם לקבלנים שאינם רשומים".

 

אכיפת תנאי היתר ההעסקה

משרד מבקר המדינה העיר כי אין העברה שיטתית וסדירה של מידע בין יחידת האכיפה למת"ש בדבר קנסות שהוטלו על מעסיקים ולא שולמו.

המבקר מעיר: "מן הראוי כי אגף מת"ש יבחן את אחריות המעסיקים בעלי היתר ההעסקה,  שעובדיהם מועסקים ע"י אחרים ללא היתר".

 

התנהלות המדורים השונים

נמצא כי אין אחידות בין הדרישות של הנהלת אגף מת"ש לבין הדרישות של המדורים השונים.

אין כללי עבודה אחידים כך שנוצר אי שיוויון בין מעסיקים. המבקר מצא כי בחלק מהמדורים מנוהלים תיקי המעסיקים באופן רשלני כך שאין אפשרות לבצע בקרה על הפעילות של המעסיקים.

המבקר מסכם עניין זה וקובע כי בדיקתו מצביעה על ליקויים מהותיים בהתנהלות מדורי המת"ש.

 

 

 

תשלום השכר והזכויות הסוציאליות

רמת החיים והשכר במשק הפלסטיני נמוכים מאשר בישראל לכן עובדים פלסטיניים מעדיפים את העבודה בישראל.

בהחלטת הממשלה מ-1970 נקבע שעובד פלסטיני יקבל שכרו ישירות משירות התעסוקה (בשעתו). בחוק לעניין רצועת עזה ואיזור יריחו משנת 1994 נקבע תיקון לפיו תשלום גמול העבודה לעובדים פלסטינים יעשה בחלקו דרך מדורי המת"ש ובחלקו במישרין לפי כללים שיקבע שר התמ"ת. מבקר המדינה מעיר שאף שחלפו שנים רבות ממועד תיקון החוק ועד למועד הביקורת, טרם נקבעו כללים לתשלום גמול העבודה.

המבקר רואה בחומרה את העובדה שהמת"ש לא הביא לידיעת המעסיקים את האפשרות להעביר את גמול העבודה לעובד באמצעותו.

לדעת משרד מבקר המדינה "על אגף מת"ש להשלים בהקדם את בחינת האפשרות להעברת השכר נטו לעובדים הפלסטינים באמצעות אגף מת"ש כדי שתתאפשר בקרה על התשלומים לעובדים הפלסטינים ויישמרו השוואת תנאי עבודתם וזכויותיהם לאלה של הישראלים. לחילופין, על אגף מת"ש לפעול לקביעת הכללים על ידי שר הפנים בהתייעצות עם שר הכלכלה".

 

ימי מינימום

בחוזרי אגף מת"ש נקבע שהמעסיק מקבל ההיתר, מחוייב להעסיק את העובדים בהיקף של משרה מלאה. המת"ש קובע מידי חודש את ימי הדיווח המינימאליים אותם חייב מעסיק לדווח.

בספטמבר 2013 הכין נציג התאחדות הקבלנים נייר עמדה בנושא תביעות עובדים פלסטינים ונכתב בו כך: "החשש מפני אבדן ההיתר ודרישת מת"ש לדיווח מכסה מינימלית של ימי עבודה כתנאי לשימור ההיתר, לצד הידיעה כי מת"ש אינו מסוגל לנטר ולבצע מעקב אחר כניסה ויציאה של עובדים פלסטינים משטח המדינה. תוך השוואתם לדיווחי המעסיק. הביאו להיווצרותה של פרקטיקה פסולה של דיווחים מוטים מצד מעסיקים רבים. יצוין, כי גם אם למת"ש או למעסיק אפשרות לנטר את כניסתו של העובד לארץ, אין הדבר מעיד בהכרח על התייצבותו לעבודה אצל המעסיק בעל ההיתר. מוכרת בענף התנהלות של עובדים שמעדיפים לעבוד באופן בלתי חוקי אצל מעסיק שמשלם יותר "על חשבון" היתר של מעסיק אחר".

לדעת משרד מבקר המדינה אם מעסיק דיווח על העסקת עובד פחות מחודש עבודה מלא (ולא המציא לאגף מת"ש אישורים מתאימים על סיבת ההיעדרות), על אגף מת"ש לשקול לשלול מהמעסיק את ההיתר. כל התנהלות אחרת, לרבות קביעת מדיניות שמשתנה בתדירות גבוהה, מעודדת את המעסיקים להפר את תנאי ההיתר ולדווח או להעסיק עובדים פחות ממכסת ימי המינימום. מכאן עולה חשש כי יתרת התשלומים לעובד עבור ימי העבודה הנוספים שעבד שולמה לו ישירות בלי לדווח על כך לאגף מת"ש. בדרך זו חסך המעסיק את התשלומים למס הכנסה ובגין הזכויות הסוציאליות, ולעיתים קיבל העובד תוספת שכר בלא ניכויים. יוצא אפוא שהתנהלות אגף מת"ש אפשרה מצב זה.

בספטמבר 2013 כתב נציג התאחדות הקבלנים כי"המעסיק הוא אשר צריך לשלם את זכויותיהם של העובדים הפלסטינים, לרבות לפי חוקי המגן ולפי ההסכם הקיבוצי, ומאידך הוא אינו מנפיק את תלושי השכר לעובדים, ולכן אינו יכול לדאוג שכל הזכויות המשולמות לעובד יקבלו ביטוי מפורש ונכון בתלוש השכר, כהוכחה לכך ששולמו. מעבר לכך, המעסיק חשוף לטענה ולתביעה ולעתים ענישה עקב אי התאמת התלוש להוראות חוק הגנת השכר…מצב עובדתי זה יוצר חשיפה לשלל תביעות משפטיות לקבלנים המעסיקים עובדים פלסטינים".

לדעת משרד מבקר המדינה, אין אגף מת"ש יכול לפטור עצמו מחובותיו באמצעות הודעות למעסיקים כי עליהם לשלם ישירות לעובדים רכיבי שכר שאינם נגבים על ידי אגף מת"ש.

לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה רבה את התנהלות הנהלת אגף מת"ש, שכחמש שנים לאחר כניסת התיקון לחוק הגנת השכר לתוקף עדיין מנפיק תלושי שכר שאינם משקפים את מלוא רכיבי השכר שהעובדים זכאים להם.

 

לסיכום:

לדעת משרד מבקר המדינה, הנהלת אגף מת"ש כשלה בהשוואת תנאי ההעסקה של העובדים הפלסטינים בענף הבניין לעובדים הישראלים כפי שהוטל עליה בהחלטת הממשלה מ-1970 ובחקיקה שבאה בעקבותיה. בפועל, אגף מת"ש משמש מעין "לשכת שירות" שתפקידה טכני בלבד.

יתר על כן, גם לאחר כניסת ההסכם הקיבוצי לתוקף, הסכם שמכוחו הושוו תנאי העסקתם של העובדים הפלסטינים לאלה של הישראלים, לא הקפידה הנהלת אגף מת"ש לשמור על זכויות העובדים בהתאם לסמכויות שניתנו לה. בשל כך, עלות העסקת עובד פלסטיני קטנה בשיעור ניכר מעלות העסקתו של עובד ישראלי.

מכל האמור לעיל עולה כי הנהלת אגף מת"ש אימצה את ההסכם הקיבוצי בענף הבניין רק בחלקו. כך למשל, אין מביאים בחישוב השכר את הוותק הענפי של העובדים הפלסטינים לצורך קידום בדרגות, חישוב ימי החופשה וימי ההבראה שלהם הם זכאים. אגף מת"ש אינו אוכף על המעסיקים לשלם לעובדים את מלוא זכויותיהם החוקיות וההסכמיות. מכאן עולה חשש כי יתרת התשלומים לעובד עבור ימי העבודה הנוספים שעבד שולמה לו ישירות בלי לדווח על כך לאגף מת"ש. התנהלות זו של אגף מת"ש אפשרה, לכאורה, למעסיק לחסוך בתשלומים למס הכנסה ובגין הזכויות הסוציאליות ולעובד – לקבל תוספת שכר בלא ניכויים.

עולה חשש כי התנהלות זו של אגף מת"ש עלולה לגרום למעסיקים להתמודד עם דרישות מצד עובדים הזכאים להפרשי שכר וזכויות סוציאליות. עקב כך, גם המדינה עלולה להימצא אחראית לדרישות אפשריות של עובדים ושל מעסיקים, כמי שבידיה אצור המידע וכמפיקה של תלושי השכר.

לנוכח ממצאי דוח זה, משרד מבקר המדינה מעיר כי על אגף מת"ש ואגף החשכ"ל להשלים בהקדם את בחינת האפשרות להעברת השכר נטו לעובדים הפלסטינים באמצעות אגף מת"ש על מנת לוודא את תשלום הזכויות לעובדים במלואן.

כמו כן, על אגף מת"ש ואגף החשכ"ל להתאים את נוהל הפנסיה לשינויים שחלו בתחום זה בשני העשורים שחלפו, לידע את העובדים על זכאותם לכך ולפעול בשקיפות מולם.

משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותו של אגף מת"ש, שלא פעל להשוואת השכר וזכויות ההעסקה של עובדים פלסטינים לעובדים ישראלים כעולה מחוקי מדינת ישראל, החלטת הממשלה מ-1970 ומההסכם הקיבוצי החל על עובדי ענף הבניין.

על אגף מת"ש ואגף החשכ"ל לבחון דרכים אחרות שיאפשרו ליישם ביעילות את החלטת הממשלה מ-1970 ולשמור על הזכויות החוקתיות והחוקיות של העובדים הפלסטינים שקולם לא נשמע.

נוכח הממצאים שעלו בדוח זה ובחלוף עשרות שנים מתחילת פעולתו של אגף מת"ש בכל הקשור לעובדים הפלסטינים, סבור משרד מבקר המדינה כי יש מקום שהממשלה תבחן את תפקידי האגף ואת המשך הפעלתו בעתיד בנושא זה.

 

בעקבות דו"ח מבקר המדינה – תובנות

הח"מ סבור שמבקר המדינה התמקד בביצוע החלטות ממשלה משנת 1970 ומשנת 1994 ובהנחיות שהוצאו מפעם לפעם ע"י אגף מת"ש. המבקר לא בחן את הרציונל שבהנחיות ואת הצורך הבסיסי בקיומו של המת"ש.

יחד עם זאת המבקר בשורה האחרונה של דו"ח הביקורת רחב היריעה שעיקריו תוארו לעיל מציין: "יש מקום שהממשלה תבחן את תפקידי האגף ואת המשך הפעלתו בעתיד בנושא זה".

לדעת הח"מ אין הצדקה בקיום מנגנון ממשלתי (שההתמודדות השוטפת איתו מכבידה מאוד) שמקנה לקבוצת עובדים מסויימת יתרון על פני האחרות.

יובהר, בשוק העבודה עובדים ישראלים, זרים שמקורם מעבר לים ופלסטינאים.

אין הצדקה להבדיל את האחרונים מהראשונים. ככלות הכל קבוצות העובדים השונות לרבות הפלסטינאים מודעים לזכויותיהם (או אמורים להיות) והם עושים למיצויים.

ארגונים שונים כגון, איגודים מקצועיים קו לעובד ואחרים מסייעים לעובדים מכל קבוצות העבודה לקבל את זכויותיהם. יתרה מכך בית הדין לעבודה הינו כתובת מוכרת גם לעובדים הפלסטינאים. עובדה היא כי בתי הדין מוצפים בתביעות מטעם עובדים פלסטינאים. מדוע אם כך מוֹתָרים אלו על פני האחרים? על יחידות ההסברה לעשות להנחלת המודעות בדבר זכויות העובדים, על יחידות האכיפה לדאוג למימוש הזכויות ובמקרים שיש בכך צורך עומדים לרשות העובדים מכל הקבוצות בתי הדין לעבודה.

התחושה הכללית כי הרגולציה בישראל פשתה מעל ומעבר לנדרש מומחשת בצורה   מובהקת במקרה המת"ש.

ביטולו של המת"ש מתחייב הן בשל מוֹתָרותו הבסיסית, הן בשל האבחנה הלא מוצדקת שהוא יוצר, הן בשל כך שאינו ממלא את תפקידו והן בשל כך שהוא יוצר מתח ביחסים בינו ובין המעסיקים, מתח הפוגע בעבודה השוטפת במשק וגורם לעיוותים כפי שתוארו לעיל.

 

רשם: שמואל גלנץ, עו"ד